LAS COMUNAS SIGUEN DESDIBUJADAS. A DIEZ AÑOS DE LA SANCIÓN DE LA LEY 1777

COMUNAS. 

A DIEZ AÑOS DE LA SANCIÓN DE LA LEY 1777

1.- Sanción de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sancionada en el año 1996 en el marco del proceso hacia su plena autonomía conforme lo prescripto por la reforma de la Carta Magna de 1994, entre muchas otras figuras innovadoras, crea las comunas a las que define como “unidades de gestión política y administrativa con competencia territorial”, delegando en la Legislatura la facultad de dictar una ley especial que establezca su organización y competencia, fijando un piso mínimo para las mismas y el espíritu que habría de guiar a los legisladores en su labor.

Si bien existía al momento de la sanción de la Constitución un relativo consenso en cuanto a la importancia de la descentralización, el mismo estaba lejos de ser una profunda convicción entre los constituyentes. Y justamente esa convicción era lo que más necesitaba y necesita un proceso descentralizador de tamaña envergadura, que viene a modificar tan profundamente la forma de entender el poder y la gestión. Esa debilidad inicial habría de marcar tanto la posterior sanción de la Ley de Comunas como así también su posterior implementación.

Las crónicas de la época nos permiten determinar que si bien había una coincidencia entre los diversos sectores políticos sobre la relevancia del tema en cuestión, también había casi tantas posturas como bloques en el seno de la Convención Constituyente. Este panorama inicial desembocó en dos posturas mayoritarias, que pueden resumirse en las del oficialismo y  la oposición. Por un lado, el primero, consideraba que la descentralización debía ser administrativa y territorial, lo cual no dejaba de ser en el fondo una mera desconcentración de servicios; en tanto que para el segundo debía de ser también política, aún con las complejidades que implicaba en cuanto a la coordinación con la administración central, no sólo en las formas sino sobre todo en el fondo, en tanto corresponde a aquella la dirección política que ha de llevar la ciudad.

Ya sabemos cómo fueron resueltas esas diferencias de criterio por el texto constitucional, que terminó encontrando un cierto equilibrio entre ambas posturas, inclinándose por una descentralización territorial, administrativa y política, pero con limitaciones “preservando la unidad política y presupuestaria, y el interés general de la Ciudad y su gobierno” (Art. 127 CCABA).

Así empezaba el largo camino que habrían de recorrer las comunas, un camino plagado de avances y retrocesos, marcado por la mayor o menor voluntad política existente en las administraciones que se sucedieron y también por el impulso que habrían de darle otros actores políticos y sociales que abrazaron la descentralización como bandera.

2.- Proceso hasta la sanción de la ley

Los primeros pasos hacia la descentralización se dieron muchos años antes de que existiera la ley. Apenas asumida la primera gestión de la flamante Ciudad Autónoma, se dio inicio a este proceso mediante la creación de los Centros de Gestión y Participación a los que habrían de transferirse algunos de los servicios que prestaba la CABA, con el fin primario de acercar la gestión a los barrios. Con el correr del tiempo estos Centros fueron cobrando mayor importancia y asumiendo nuevas funciones, agilizando y facilitando trámites (registro civil, rentas, entre otros), también proponiendo espacios de participación vecinal (como los consejos de prevención del delito, mediación comunitaria, consumidores y usuarios) y hasta llegaron a tener poder de policía.

El proceso hacia la descentralización parecía empezar a encaminarse de la mano de esta desconcentración administrativa inicial.

Sin embargo seguía sin darse el paso fundamental, la Ciudad seguía sin darse una Ley de Comunas.

A lo largo de los años, de gestión en gestión, se fueron sucediendo diversos proyectos sin que ninguno llegara a alcanzar el consenso necesario para convertirse en Ley. El tiempo transcurría sin que pudieran zanjarse aquellas divergencias surgidas en la Convención Constituyente: cuántas comunas debía haber y cómo debían delimitarse las mismas, y la enorme cuestión del llamado a elecciones que en esta instancia parecía (y de hecho, estaba) a años luz de poder concretarse.

Así, en medio de esta situación y posteriormente, de una de las crisis políticas más graves que conoció la República, se cumple el plazo que Constitución de la Ciudad fijaba para la sanción de la Ley de Comunas. Esto desata una serie de reclamos judiciales impulsados por diversos actores políticos y sociales, que fueron atendidos satisfactoriamente por los tribunales que terminaron ordenando la inmediata sanción de la ley por la Legislatura; en caso contrario, por el Jefe de Gobierno y en ultima instancia, que las autoridades comunales se votaran en el año 2003. Sin embargo nada de esto se cumplió.

Recién en 2004, a raíz de la doble presión ejercida por las decisiones judiciales que instaban a avanzar en el proceso de descentralización y por las organizaciones vecinales que venían impulsándolo, se crea un ámbito participativo para el debate que habría de desembocar en la efectiva sanción de la Ley 1777.

3.- Sanción de la Ley Orgánica de Comunas

A fines del año 2004 fue aprobada en general la Ley de Comunas. Ante la existencia de diferencias en los mismos puntos que venían trabando su sanción desde hace años (cantidad de comunas, delimitación territorial y elección de sus representantes), el tratamiento en particular fue postergado y la Ciudad debió esperar casi un año más para su aprobación definitiva, en septiembre de 2005.

La Ley 1777 fue un gran avance en tanto dividió a la Ciudad en Comunas, tal como prescribía la Constitución, y fijó un marco para la organización de las mismas. También fue, en mi opinión, un marco demasiado débil y un piso demasiado bajo. Producto de la falta de acuerdo y también, por qué no decirlo, de la escasa voluntad política, la Ley fue la mejor que pudo ser, el único proyecto en condiciones de reunir la mayoría necesaria. El mal menor en un contexto en el que era esta Ley o ninguna.

Y por qué pienso que es un marco débil y un piso bajo? Porque deja al arbitrio de un Ejecutivo siempre reticente a descentralizar, por entender tal proceso como una suerte de vaciamiento de su propio poder, cualquier paso que implique el otorgamiento de mayores competencias a las Comunas, es decir, la profundización del proceso descentralizador.

La Ley 1777 otorga a las Comunas en su Artículo 10 competencias exclusivas referentes a las “vías secundarias y otras de menor jerarquía” y los espacios verdes (no a la totalidad de ellos si sólo a las plazas y otros de menor dimensión). Y eso es todo.

Después podemos hablar de una amplia variedad de competencias concurrentes en diversas materias, contenidas en el Artículo 11, respecto de las cuales sería una ingenuidad pensar que las Comunas podrán sentarse en una mesa de decisiones en pie de igualdad con el Poder Ejecutivo y resulta evidente quien tendrá la última palabra sin necesidad de profundizar el análisis. También existen en la Ley otros puntos cargados de buenas intenciones pero totalmente alejados de la realidad que observamos desde su sanción. El Artículo 12, por ejemplo, establece que “El Poder Ejecutivo puede delegar en las Comunas la ejecución de competencias propias, a través de la celebración de instrumentos que establezcan las responsabilidades que asume cada parte y garanticen la asignación de las partidas presupuestarias correspondientes para su ejecución”. Lejos de pensar en delegar, en profundizar el proceso de descentralización, vamos a ver en los años subsiguientes constantes intentos de limitarlo y obstaculizarlo.

Como puntos relevantes de la Ley cabe mencionar brevemente que crea quince comunas, que serán administradas por una junta comunal integrada por siete miembros “elegidos en forma directa y con arreglo al régimen de representación proporcional” (Artículo 20 LOC), ejerciendo la presidencia de la misma quien encabece la lista que obtuviera la mayoría de los votos en la elección; los mismos durarán 4 años en sus funciones. Asimismo se crea en el ámbito de cada Comuna un Consejo Consultivo Comunal, que es un “organismo consultivo y honorario de participación popular” (Art. 33) “integrado por representantes de entidades vecinales no gubernamentales, partidos políticos, redes y otras formas de organización” (Art. 34) debiendo asimismo “garantizar el derecho de los vecinos domiciliados en la Comuna a participar en forma individual de las actividades del mismo” (Art. 34 in fine).

Por último, se crea el Consejo de Coordinación Intercomunal que es el “órgano de discusión y consenso de las políticas entre las Comunas y el Poder Ejecutivo” (Art. 39). Es presidido por el Jefe de Gobierno (quien puede delegar en otro funcionario tal atribución) y está integrado por los presidentes de cada una de las quince Juntas Comunales. 

El primer paso que habría de darse en cumplimiento de la Ley era la trasferencia progresiva de competencias a las Comunas, un cronograma que si bien existió, nunca se cumplió cabalmente y sufrió toda clase de atrasos, demoras, modificaciones. Dice el Articulo 47 de la Ley de Comunas “El Poder Ejecutivo establece un proceso de transición que contemple la efectiva participación de los representantes de las organizaciones vecinales. La conformación de las Comunas y la elección de sus autoridades se ajusta a un proceso de fortalecimiento institucional que comprende: a) descentralización de los servicios actualmente desconcentrados en los Centros de Gestión y Participación, adaptación de los límites, la normativa y los padrones electorales (este punto es clave para buscar explicación a todos los años que habrían de transcurrir desde la sanción de la Ley hasta la convocatoria a elecciones, como veremos más adelante); b) transferencia gradual de competencias centralizadas a las unidades descentralizadas”. Todo este proceso debía completarse antes del 31 de mayo de 2007, plazo que por diversas razones, algunas reales y otras provocadas por la escasa voluntad política que viene marcando a las Comunas desde antes de su creación, no se cumplió.

Para ser justos creo que cabe diferenciar lo ocurrido entre el año 2006 y hasta mediados del 2007, de lo que habría de suceder en la siguiente gestión. A comienzos del año 2006 el Poder Ejecutivo toma algunas decisiones que parecen manifestar una clara voluntad descentralizadora. Se le otorga a la Secretaría de Descentralización el rango de Ministerio, quedando a su cargo el Programa de Transición a las Comunas que debía hacer cumplir las pautas delineadas por el Articulo 47 de la Ley 1777 ya mencionado. Además se crean bajo la órbita del nuevo Ministerio quince Centros de Gestión y Participación Comunal, coincidentes con la delimitación territorial de las comunas, que asumen las funciones de sus predecesores los CGPs y funcionan físicamente en las sedes de éstos.

Así las cosas sólo restaba convocar a elecciones. Pero tal convocatoria habría de postergarse una y otra vez…durante años. La Justicia electoral alegaba problemas en la confección de los padrones, indispensables para el llamado a elecciones. Las dificultades tenían que ver con la delimitación de las comunas, que habría de sufrir varias modificaciones.

Entre tanto el proceso de transición avanzaba muy lentamente. Se crearon los Pre-Consejos Consultivos en el seno de cada Comuna, que funcionaron hasta la elección con suerte dispar. Y poco más.

Ya en el final de su gestión y electo un nuevo Jefe de Gobierno de otro signo político (y bastante reacio a continuar con el proceso de descentralización como quedará evidenciado prontamente), era escasa la legitimidad del Poder Ejecutivo para avanzar en la cuestión.

Por qué hablamos de la escasa voluntad del flamante Jefe de Gobierno de cumplir con la Constitución de la Ciudad y darle al fin a la Ciudad sus tan demoradas Comunas? Porque no perdió el tiempo en demostrarlo. Una de sus primeras medidas fue denigrar al Ministerio de Descentralización convirtiéndolo en una simple Dirección General. Toda una declaración de principios que dejó bien en claro y desde el comienzo que no debíamos guardar mayores expectativas sobre los avances en la materia. Ahora, viéndolo a la distancia, hasta podría afirmar que fue todo lo contrario: no cesaron en los intentos por demorar y entorpecer hasta hacer retroceder un proceso que tantos esfuerzos había implicado.

Como era de esperarse, un Poder Ejecutivo que desde el discurso se definía como defensor de la descentralización pero la práctica veía este proceso como incrementador de la burocracia y del gasto público, sin entender sus múltiples ventajas, no tuvo ningún apuro en convocar a elecciones.

Durante los primeros años de la gestión apenas si se limitaron a delegar en los CGPC algún que otro servicio, intentando vender como descentralización una mera desconcentración de servicios que en nada difería de lo realizado con anterioridad y que en nada se acercaba a la descentralización política que los constituyentes de 1996 pretendían.

Además se pusieron en funcionamiento los pre Consejos Consultivos Comunales, en un intento de mostrarse como promotores de la participación vecinal que no habría de generar más que agotamiento y frustraciones. Con una convocatoria de escasa difusión, sumado a la confusión en cuanto a las facultades del mismo y a la legitimidad de lo actuado, estos espacios comenzaron con cierto entusiasmo y terminaron generando desencanto ante la imposibilidad de ver concretadas mínimamente las iniciativas vecinales. Fueron meros foros de declamación y reclamos, salvo honrosas excepciones.

Los argumentos del Poder Ejecutivo para no fijar la fecha de la elección fueron múltiples, desde que no estaban listos los padrones (que increíblemente demoraron años en confeccionarse) hasta que era necesario hacer algunas modificaciones a la Ley de Comunas (por ejemplo, propusieron que los comuneros debían ser ad honorem, atentando contra el espíritu de la ley y en detrimento de la participación que desde el discurso decían defender, iniciativa que no prosperó).

Excusas más o menos convincentes que fueron retrasando la convocatoria  hasta que a fuerza de presentaciones judiciales y de la constante intervención de la Justicia local instando a hacer cumplir la Ley, finalmente se convoca a elecciones para julio de 2011.

4.- Elección de comunas

El Poder Ejecutivo no creía en la descentralización aunque se esforzara por mostrarse como una gestión moderna, abierta y participativa. Y hay que reconocer que fue bastante eficaz en minar todo el proceso. Dilaciones al margen, el daño más profundo que les hizo fue, por un lado, no promover la difusión de la cuestión, no informar y lo que es peor, en muchos casos desinformar. Llegó a generar en un sector de la población la idea de que las Comunas sólo venían a agrandar la ya enorme estructura de gobierno y por ende, a incrementar el gasto público. Nada de acercar el gobierno al vecino, nada de hacerlo parte de las decisiones de su barrio, nada de permitir el control ciudadano de la gestión, nada de gestionar desde el lugar en el surgen los problemas. Nada de nada, sólo más gasto inútil…lo cual habría de ser una triste profecía autocumplida pero no porque fuera el destino irremediable de las Comunas, sino por una férrea voluntad de vaciarlas de contenido (mediante un lento y trunco proceso de transferencia de competencias) y de recursos. Ese fue el discurso envenenado que como reguero de pólvora se expandió entre quienes sabían de la existencia de las Comunas; el resto, continuó nadando en el desconocimiento.

Y así es como se llega finalmente a la elección de Comunas. Como golpe final, el Poder Ejecutivo logra aprobar una modificación a la Ley para evitar que los comuneros sean elegidos en una elección separada, como prescribía el Artículo 20. Unificada ni más ni menos que con la elección de jefe de gobierno, la elección comunal quedó completamente hundida en el desinterés. La posibilidad de la participación ciudadana, de conocer verdaderamente a los candidatos y sus propuestas, de generar un vinculo entre ellos y los vecinos durante el proceso electoral que pudiera verse afianzado después, de debatir los temas propios del barrio que es indispensable en una ciudad tan grande y con realidades tan diferentes, se perdió irremediablemente.

Así las cosas, el 10 de julio de 2011 los porteños concurrimos a votar Jefe de Gobierno. La única diferencia es que la boleta tenía un cuerpo más y ahí estaban los comuneros. No es poco. Finalmente y después de casi 15 años se cumplía la Constitución de la Ciudad y quedaban definitivamente conformadas las Comunas, con sus autoridades electas en forma directa por el voto popular. Claro que no es poco.

El problema seguía siendo el mismo: la falta de voluntad política. Todo seguía siendo, en el fondo, una gran puesta en escena. Había comunas, había comuneros, es verdad. Tanto como que no había ni competencias ni recursos. Tanto como que el oficialismo se llevó la mayoría de los comuneros y la presidencia de las quince juntas comunales, algo que habría de condicionar el funcionamiento de las Comunas y las decisiones que se tomaran respecto a ellas. Decisiones que como podremos ver, y como era de esperarse, nunca fueron en favor de la descentralización.

5.- Intentos para limitar sus funciones

Días antes de la elección de Comunas, aunque recién se conocería con la publicación en el Boletín Oficial unos días más tarde, ya electos los comuneros, el Poder Ejecutivo en su incansable intento por limitarlas, les da el tiro de gracia: dicta el decreto 376/11 que crea las Unidades de Atención Ciudadana, desde entonces conocidas como UAC.

¿Qué son las UAC y qué funciones tienen? Pues lisa y llanamente, son las Comunas. En lugar de cumplir con la Ley y efectuar la progresiva transferencia de competencias que la misma indicaba, en lugar de delegarles funciones, el Poder Ejecutivo crea las UAC, fundamentándolas falsamente en la necesidad de “mejorar la atención al vecino, fortaleciendo la relación dinámica existente”.

Inmediatamente se alzaron voces en contra de la iniciativa y se realizaron presentaciones judiciales intentando frenar su implementación. El fundamento principal era que las UAC atentaban contra la Ley de Comunas, asumiendo funciones que les correspondían a éstas y conservando en el Poder Ejecutivo (del que el Decreto 376/11 hace depender estas Unidades) competencias que legalmente pertenecen a las Juntas Comunales ya electas.

La Sala II de la Cámara en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad entendió que el Gobierno con la creación de las Unidades de Atención Ciudadana había incumplido con la obligación que establece la Ley de Comunas de transferir a esas estructuras descentralizadas las competencias de los disueltos CGP. Por ello declaró la inconstitucionalidad del Decreto.

Tiempo después, basándose fundamentalmente en cuestiones formales, esta sentencia fue revocada por el Tribunal Superior de Justicia y las UAC fueron puestas en funcionamiento.

Asumieron las Juntas Comunales en diciembre de 2011, limitadas presupuestaria y funcionalmente. Para quienes defenestraban las Comunas mostrándolas como meras causantes del aumento del gasto publico y de la burocracia estatal, se convirtieron muchas veces en malos augurios tristemente realizados ante las dificultades para dar respuesta a las demandas de los vecinos, lo que constituía prima facie la razón fundamental de su existencia. El gobierno de proximidad, capaz de conocer en primera persona las problemáticas barriales y de dar respuestas con mayor inmediatez y eficiencia seguía siendo una utopía.

Hay que reconocer que un proceso de cambio tan profundo no está exento de dificultades, de marchas y contramarchas, de aciertos y errores. No hay voluntad política que pueda evitarlo. Lo que sí podía evitarse con convicción y voluntad es sumar más obstáculos que los que el proceso de descentralización iba a enfrentar naturalmente. Y no se hizo.

Las UAC no habrían de ser el último intento de cercenar las competencias de las Comunas. Mediante el Decreto 251/14 el Poder Ejecutivo, con la excusa de dotar de estructura organizativa a las Comunas, creó Gerencias y Subgerencias cuyas funciones se superponen con las de los órganos descentralizados. Un nuevo intento, bajo otra forma, de limitar las competencias de los comuneros elegidos por el voto popular. Estas gerencias y subgerencias coinciden sin matices con las áreas de gestión distribuidas entre los miembros de las Juntas Comunales, dejándolos completamente desdibujados y sin funciones.

Nuevamente, los reclamos llegaron a la Justicia. Prontamente un fallo de 1° instancia impidió la aplicación del Decreto. Según este fallo “la Ley 1777 confirió a las Juntas Comunales la atribución de organizar funcionalmente su acción de gobierno en áreas de gestión. El único recaudo impuesto por el legislador fue que cada Comuna contara con un área de participación vecinal y otra de control comunal”. En este sentido, continúa la sentencia, “la organización propuesta por el Decreto 251/14 afectaría las atribuciones de las propias Comunas, quienes, de acuerdo con la Constitución local y la reglamentación efectuada por la Legislatura, deben decidir tan importante aspecto institucional”. Finalmente sostiene que según la Ley 3233 “el Poder Ejecutivo tiene el deber de abstenerse de emitir o producir actos que signifiquen intromisión o menoscabo de las funciones de competencia exclusiva de las Comunas o lesionen su participación en las competencias concurrentes. La distribución de competencias entre las gerencias y subgerencias ya analizadas da cuenta de un incumplimiento de dicha manda”. En conclusión, el juez hace lugar a la medida cautelar y suspende la aplicación del Decreto.

El valor de este fallo, además de ser protectorio de las Comunas, es que sus palabras encierran con total claridad hasta que punto la actual gestión es contraria a ella: hasta el más grave de todos los extremos, hasta incumplir la Ley. A conciencia y durante años.

6.- Conclusión

Hasta aquí, la historia. Ahora, el presente. Donde están paradas las Comunas hoy?

Si bien presupuestariamente continúan muy condicionadas (tema que por su complejidad y extensión desarrollaré en otra oportunidad), podría decirse que en el curso de estos tres años, el proceso de transferencia de competencia prácticamente se ha completado. Nos referimos, vale la aclaración, a esas tan acotadas competencias exclusivas que la Ley otorga a las comunas.

La cuestión es que la inmensa mayoría de los problemas que aquejan a los vecinos en su vida cotidiana no se encuentran dentro de esas competencias y por ende, no pueden ser resueltas directamente por los comuneros. Esto implica que los mismos se convierten muchas veces en gestores de estas demandas ante el Poder Ejecutivo. Podría decirse que en la actualidad, y en vistas a la ya señalada conformación de las quince juntas comunales, esto no constituye una dificultad. Una de las grandes preguntas que resulta inevitable hacerse es ¿Qué pasaría en el caso que ambas gestiones, la comunal y la de la Ciudad, fueran de diferente signo político?

Otro de los grandes temas pendientes es el de la participación ciudadana. La cuestión de las Comunas, que allá lejos y hace tiempo, supo generar entusiasmo y expectativas en algún sector de la población, se encuentra hoy en día sumida en el desinterés y el desencanto. Lo largo del proceso, las dificultades que surgieron en el mismo, el impacto muchas veces imperceptible en la vida cotidiana, llevaron en la actualidad a una presencia cada más escasa en los Consejos Consultivos. La pregunta sería ¿Cómo volver a interesar al vecino? ¿Cómo hacerlo sentir parte de la vida de su barrio, y por ende de las decisiones que se toman respecto a él?

Creer en la descentralización y sus ventajas se torna indispensable, tanto para la dirigencia política (sin importar donde se encuentre circunstancialmente, en el oficialismo o en la oposición) como para el ciudadano, para poder avanzar más allá del piso que fijó la Ley.

Es imprescindible recordar que las Comunas no están condenadas al fracaso. Sólo están ahí, luchando por sobrevivir en una gestión que no cesa en su intento por boicotearlas. Ahí, esperando otra gestión que verdaderamente crea en la descentralización, que la vea como una inversión no como un gasto, que comprenda y sea capaz de hacer comprender sus múltiples beneficios en cuanto a la calidad de vida de los vecinos, que ponga su esfuerzo en profundizarla y en interesar a los vecinos en la participación comunitaria, convirtiéndose más que en meros votantes, en ciudadanos comprometidos, en la certeza que la Comuna (y la Ciudad) la hacemos entre todos.

CAROLINA GRIMOLDI ACOSTA. ABOGADA ESPECIALIZADA EN DERECHO ADMINISTRATIVO - UBA. DOCENTE DE DERECHO CONSTITUCIONAL PROFUNDIZADO. ASESORA DE LA COMISIÓN DE SEGURIDAD, 1999-2003 (LEGISLATURA PORTEÑA), ACTUALMENTE ABOGADA DEL MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL DE LA NACIÓN. CANDIDATA A COMUNERA 2011- UCR. DELEGADA AL COMITÉ CAPITAL (COMUNA 2) Y MAMÁ DE FRANCISCO.