COMUNAS.
A DIEZ AÑOS DE
LA SANCIÓN DE LA LEY 1777
1.- Sanción de la Constitución
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
La
Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sancionada en el año 1996
en el marco del proceso hacia su plena autonomía conforme lo prescripto por la
reforma de la Carta Magna de 1994, entre muchas otras figuras innovadoras, crea
las comunas a las que define como “unidades de gestión política y administrativa
con competencia territorial”, delegando en la Legislatura la facultad de dictar
una ley especial que establezca su organización y competencia, fijando un piso
mínimo para las mismas y el espíritu que habría de guiar a los legisladores en
su labor.
Si
bien existía al momento de la sanción de la Constitución un relativo consenso
en cuanto a la importancia de la descentralización, el mismo estaba lejos de
ser una profunda convicción entre los constituyentes. Y justamente esa
convicción era lo que más necesitaba y necesita un proceso descentralizador de
tamaña envergadura, que viene a modificar tan profundamente la forma de
entender el poder y la gestión. Esa debilidad inicial habría de marcar tanto la
posterior sanción de la Ley de Comunas como así también su posterior
implementación.
Las
crónicas de la época nos permiten determinar que si bien había una coincidencia
entre los diversos sectores políticos sobre la relevancia del tema en cuestión,
también había casi tantas posturas como bloques en el seno de la Convención
Constituyente. Este panorama inicial desembocó en dos posturas mayoritarias,
que pueden resumirse en las del oficialismo y
la oposición. Por un lado, el primero, consideraba que la
descentralización debía ser administrativa y territorial, lo cual no dejaba de
ser en el fondo una mera desconcentración de servicios; en tanto que para el
segundo debía de ser también política, aún con las complejidades que implicaba
en cuanto a la coordinación con la administración central, no sólo en las
formas sino sobre todo en el fondo, en tanto corresponde a aquella la dirección
política que ha de llevar la ciudad.
Ya
sabemos cómo fueron resueltas esas diferencias de criterio por el texto
constitucional, que terminó encontrando un cierto equilibrio entre ambas
posturas, inclinándose por una descentralización territorial, administrativa y
política, pero con limitaciones “preservando la unidad política y
presupuestaria, y el interés general de la Ciudad y su gobierno” (Art. 127
CCABA).
Así
empezaba el largo camino que habrían de recorrer las comunas, un camino plagado
de avances y retrocesos, marcado por la mayor o menor voluntad política
existente en las administraciones que se sucedieron y también por el impulso
que habrían de darle otros actores políticos y sociales que abrazaron la
descentralización como bandera.
2.- Proceso hasta la sanción de
la ley
Los
primeros pasos hacia la descentralización se dieron muchos años antes de que
existiera la ley. Apenas asumida la primera gestión de la flamante Ciudad
Autónoma, se dio inicio a este proceso mediante la creación de los Centros de
Gestión y Participación a los que habrían de transferirse algunos de los
servicios que prestaba la CABA, con el fin primario de acercar la gestión a los
barrios. Con el correr del tiempo estos Centros fueron cobrando mayor
importancia y asumiendo nuevas funciones, agilizando y facilitando trámites
(registro civil, rentas, entre otros), también proponiendo espacios de participación
vecinal (como los consejos de prevención del delito, mediación comunitaria,
consumidores y usuarios) y hasta llegaron a tener poder de policía.
El
proceso hacia la descentralización parecía empezar a encaminarse de la mano de
esta desconcentración administrativa inicial.
Sin
embargo seguía sin darse el paso fundamental, la Ciudad seguía sin darse una
Ley de Comunas.
A
lo largo de los años, de gestión en gestión, se fueron sucediendo diversos
proyectos sin que ninguno llegara a alcanzar el consenso necesario para
convertirse en Ley. El tiempo transcurría sin que pudieran zanjarse aquellas
divergencias surgidas en la Convención Constituyente: cuántas comunas debía
haber y cómo debían delimitarse las mismas, y la enorme cuestión del llamado a
elecciones que en esta instancia parecía (y de hecho, estaba) a años luz de
poder concretarse.
Así,
en medio de esta situación y posteriormente, de una de las crisis políticas más
graves que conoció la República, se cumple el plazo que Constitución de la
Ciudad fijaba para la sanción de la Ley de Comunas. Esto desata una serie de
reclamos judiciales impulsados por diversos actores políticos y sociales, que
fueron atendidos satisfactoriamente por los tribunales que terminaron ordenando
la inmediata sanción de la ley por la Legislatura; en caso contrario, por el
Jefe de Gobierno y en ultima instancia, que las autoridades comunales se
votaran en el año 2003. Sin embargo nada de esto se cumplió.
Recién
en 2004, a raíz de la doble presión ejercida por las decisiones judiciales que
instaban a avanzar en el proceso de descentralización y por las organizaciones
vecinales que venían impulsándolo, se crea un ámbito participativo para el
debate que habría de desembocar en la efectiva sanción de la Ley 1777.
3.- Sanción de la Ley Orgánica
de Comunas
A
fines del año 2004 fue aprobada en general la Ley de Comunas. Ante la
existencia de diferencias en los mismos puntos que venían trabando su sanción
desde hace años (cantidad de comunas, delimitación territorial y elección de
sus representantes), el tratamiento en particular fue postergado y la Ciudad
debió esperar casi un año más para su aprobación definitiva, en septiembre de
2005.
La
Ley 1777 fue un gran avance en tanto dividió a la Ciudad en Comunas, tal como
prescribía la Constitución, y fijó un marco para la organización de las mismas.
También fue, en mi opinión, un marco demasiado débil y un piso demasiado bajo.
Producto de la falta de acuerdo y también, por qué no decirlo, de la escasa
voluntad política, la Ley fue la mejor que pudo ser, el único proyecto en
condiciones de reunir la mayoría necesaria. El mal menor en un contexto en el
que era esta Ley o ninguna.
Y
por qué pienso que es un marco débil y un piso bajo? Porque deja al arbitrio de
un Ejecutivo siempre reticente a descentralizar, por entender tal proceso como
una suerte de vaciamiento de su propio poder, cualquier paso que implique el
otorgamiento de mayores competencias a las Comunas, es decir, la profundización
del proceso descentralizador.
La
Ley 1777 otorga a las Comunas en su Artículo 10 competencias exclusivas
referentes a las “vías secundarias y otras de menor jerarquía” y los espacios
verdes (no a la totalidad de ellos si sólo a las plazas y otros de menor
dimensión). Y eso es todo.
Después
podemos hablar de una amplia variedad de competencias concurrentes en diversas
materias, contenidas en el Artículo 11, respecto de las cuales sería una
ingenuidad pensar que las Comunas podrán sentarse en una mesa de decisiones en
pie de igualdad con el Poder Ejecutivo y resulta evidente quien tendrá la última
palabra sin necesidad de profundizar el análisis. También existen en la Ley
otros puntos cargados de buenas intenciones pero totalmente alejados de la
realidad que observamos desde su sanción. El Artículo 12, por ejemplo,
establece que “El Poder Ejecutivo puede delegar en las Comunas la ejecución de
competencias propias, a través de la celebración de instrumentos que
establezcan las responsabilidades que asume cada parte y garanticen la
asignación de las partidas presupuestarias correspondientes para su ejecución”.
Lejos de pensar en delegar, en profundizar el proceso de descentralización,
vamos a ver en los años subsiguientes constantes intentos de limitarlo y
obstaculizarlo.
Como
puntos relevantes de la Ley cabe mencionar brevemente que crea quince comunas,
que serán administradas por una junta comunal integrada por siete miembros
“elegidos en forma directa y con arreglo al régimen de representación
proporcional” (Artículo 20 LOC), ejerciendo la presidencia de la misma quien
encabece la lista que obtuviera la mayoría de los votos en la elección; los
mismos durarán 4 años en sus funciones. Asimismo se crea en el ámbito de cada
Comuna un Consejo Consultivo Comunal, que es un “organismo consultivo y
honorario de participación popular” (Art. 33) “integrado por representantes de
entidades vecinales no gubernamentales, partidos políticos, redes y otras
formas de organización” (Art. 34) debiendo asimismo “garantizar el derecho de
los vecinos domiciliados en la Comuna a participar en forma individual de las
actividades del mismo” (Art. 34 in fine).
Por
último, se crea el Consejo de Coordinación Intercomunal que es el “órgano de
discusión y consenso de las políticas entre las Comunas y el Poder Ejecutivo”
(Art. 39). Es presidido por el Jefe de Gobierno (quien puede delegar en otro
funcionario tal atribución) y está integrado por los presidentes de cada una de
las quince Juntas Comunales.
El
primer paso que habría de darse en cumplimiento de la Ley era la trasferencia
progresiva de competencias a las Comunas, un cronograma que si bien existió,
nunca se cumplió cabalmente y sufrió toda clase de atrasos, demoras,
modificaciones. Dice el Articulo 47 de la Ley de Comunas “El Poder Ejecutivo
establece un proceso de transición que contemple la efectiva participación de
los representantes de las organizaciones vecinales. La conformación de las
Comunas y la elección de sus autoridades se ajusta a un proceso de
fortalecimiento institucional que comprende: a) descentralización de los
servicios actualmente desconcentrados en los Centros de Gestión y
Participación, adaptación de los límites, la normativa y los padrones
electorales (este punto es clave para buscar explicación a todos los años que
habrían de transcurrir desde la sanción de la Ley hasta la convocatoria a
elecciones, como veremos más adelante); b) transferencia gradual de
competencias centralizadas a las unidades descentralizadas”. Todo este proceso
debía completarse antes del 31 de mayo de 2007, plazo que por diversas razones,
algunas reales y otras provocadas por la escasa voluntad política que viene
marcando a las Comunas desde antes de su creación, no se cumplió.
Para
ser justos creo que cabe diferenciar lo ocurrido entre el año 2006 y hasta
mediados del 2007, de lo que habría de suceder en la siguiente gestión. A
comienzos del año 2006 el Poder Ejecutivo toma algunas decisiones que parecen
manifestar una clara voluntad descentralizadora. Se le otorga a la Secretaría
de Descentralización el rango de Ministerio, quedando a su cargo el Programa de
Transición a las Comunas que debía hacer cumplir las pautas delineadas por el
Articulo 47 de la Ley 1777 ya mencionado. Además se crean bajo la órbita del
nuevo Ministerio quince Centros de Gestión y Participación Comunal,
coincidentes con la delimitación territorial de las comunas, que asumen las
funciones de sus predecesores los CGPs y funcionan físicamente en las sedes de
éstos.
Así
las cosas sólo restaba convocar a elecciones. Pero tal convocatoria habría de
postergarse una y otra vez…durante años. La Justicia electoral alegaba
problemas en la confección de los padrones, indispensables para el llamado a elecciones.
Las dificultades tenían que ver con la delimitación de las comunas, que habría
de sufrir varias modificaciones.
Entre
tanto el proceso de transición avanzaba muy lentamente. Se crearon los
Pre-Consejos Consultivos en el seno de cada Comuna, que funcionaron hasta la
elección con suerte dispar. Y poco más.
Ya
en el final de su gestión y electo un nuevo Jefe de Gobierno de otro signo
político (y bastante reacio a continuar con el proceso de descentralización
como quedará evidenciado prontamente), era escasa la legitimidad del Poder Ejecutivo
para avanzar en la cuestión.
Por
qué hablamos de la escasa voluntad del flamante Jefe de Gobierno de cumplir con
la Constitución de la Ciudad y darle al fin a la Ciudad sus tan demoradas
Comunas? Porque no perdió el tiempo en demostrarlo. Una de sus primeras medidas
fue denigrar al Ministerio de Descentralización convirtiéndolo en una simple
Dirección General. Toda una declaración de principios que dejó bien en claro y
desde el comienzo que no debíamos guardar mayores expectativas sobre los
avances en la materia. Ahora, viéndolo a la distancia, hasta podría afirmar que
fue todo lo contrario: no cesaron en los intentos por demorar y entorpecer
hasta hacer retroceder un proceso que tantos esfuerzos había implicado.
Como
era de esperarse, un Poder Ejecutivo que desde el discurso se definía como
defensor de la descentralización pero la práctica veía este proceso como
incrementador de la burocracia y del gasto público, sin entender sus múltiples
ventajas, no tuvo ningún apuro en convocar a elecciones.
Durante
los primeros años de la gestión apenas si se limitaron a delegar en los CGPC
algún que otro servicio, intentando vender como descentralización una mera
desconcentración de servicios que en nada difería de lo realizado con
anterioridad y que en nada se acercaba a la descentralización política que los
constituyentes de 1996 pretendían.
Además
se pusieron en funcionamiento los pre Consejos Consultivos Comunales, en un
intento de mostrarse como promotores de la participación vecinal que no habría
de generar más que agotamiento y frustraciones. Con una convocatoria de escasa
difusión, sumado a la confusión en cuanto a las facultades del mismo y a la
legitimidad de lo actuado, estos espacios comenzaron con cierto entusiasmo y
terminaron generando desencanto ante la imposibilidad de ver concretadas mínimamente
las iniciativas vecinales. Fueron meros foros de declamación y reclamos, salvo
honrosas excepciones.
Los
argumentos del Poder Ejecutivo para no fijar la fecha de la elección fueron múltiples,
desde que no estaban listos los padrones (que increíblemente demoraron años en
confeccionarse) hasta que era necesario hacer algunas modificaciones a la Ley
de Comunas (por ejemplo, propusieron que los comuneros debían ser ad honorem,
atentando contra el espíritu de la ley y en detrimento de la participación que
desde el discurso decían defender, iniciativa que no prosperó).
Excusas
más o menos convincentes que fueron retrasando la convocatoria hasta que a fuerza de presentaciones
judiciales y de la constante intervención de la Justicia local instando a hacer
cumplir la Ley, finalmente se convoca a elecciones para julio de 2011.
4.- Elección de comunas
El
Poder Ejecutivo no creía en la descentralización aunque se esforzara por
mostrarse como una gestión moderna, abierta y participativa. Y hay que
reconocer que fue bastante eficaz en minar todo el proceso. Dilaciones al
margen, el daño más profundo que les hizo fue, por un lado, no promover la
difusión de la cuestión, no informar y lo que es peor, en muchos casos
desinformar. Llegó a generar en un sector de la población la idea de que las
Comunas sólo venían a agrandar la ya enorme estructura de gobierno y por ende,
a incrementar el gasto público. Nada de acercar el gobierno al vecino, nada de
hacerlo parte de las decisiones de su barrio, nada de permitir el control
ciudadano de la gestión, nada de gestionar desde el lugar en el surgen los
problemas. Nada de nada, sólo más gasto inútil…lo cual habría de ser una triste
profecía autocumplida pero no porque fuera el destino irremediable de las
Comunas, sino por una férrea voluntad de vaciarlas de contenido (mediante un
lento y trunco proceso de transferencia de competencias) y de recursos. Ese fue
el discurso envenenado que como reguero de pólvora se expandió entre quienes sabían
de la existencia de las Comunas; el resto, continuó nadando en el
desconocimiento.
Y
así es como se llega finalmente a la elección de Comunas. Como golpe final, el
Poder Ejecutivo logra aprobar una modificación a la Ley para evitar que los comuneros
sean elegidos en una elección separada, como prescribía el Artículo 20.
Unificada ni más ni menos que con la elección de jefe de gobierno, la elección
comunal quedó completamente hundida en el desinterés. La posibilidad de la
participación ciudadana, de conocer verdaderamente a los candidatos y sus
propuestas, de generar un vinculo entre ellos y los vecinos durante el proceso
electoral que pudiera verse afianzado después, de debatir los temas propios del
barrio que es indispensable en una ciudad tan grande y con realidades tan
diferentes, se perdió irremediablemente.
Así
las cosas, el 10 de julio de 2011 los porteños concurrimos a votar Jefe de
Gobierno. La única diferencia es que la boleta tenía un cuerpo más y ahí
estaban los comuneros. No es poco. Finalmente y después de casi 15 años se
cumplía la Constitución de la Ciudad y quedaban definitivamente conformadas las
Comunas, con sus autoridades electas en forma directa por el voto popular.
Claro que no es poco.
El
problema seguía siendo el mismo: la falta de voluntad política. Todo seguía
siendo, en el fondo, una gran puesta en escena. Había comunas, había comuneros,
es verdad. Tanto como que no había ni competencias ni recursos. Tanto como que
el oficialismo se llevó la mayoría de los comuneros y la presidencia de las
quince juntas comunales, algo que habría de condicionar el funcionamiento de
las Comunas y las decisiones que se tomaran respecto a ellas. Decisiones que
como podremos ver, y como era de esperarse, nunca fueron en favor de la
descentralización.
5.- Intentos para limitar sus
funciones
Días
antes de la elección de Comunas, aunque recién se conocería con la publicación
en el Boletín Oficial unos días más tarde, ya electos los comuneros, el Poder
Ejecutivo en su incansable intento por limitarlas, les da el tiro de gracia:
dicta el decreto 376/11 que crea las Unidades de Atención Ciudadana, desde
entonces conocidas como UAC.
¿Qué
son las UAC y qué funciones tienen? Pues lisa y llanamente, son las Comunas. En
lugar de cumplir con la Ley y efectuar la progresiva transferencia de
competencias que la misma indicaba, en lugar de delegarles funciones, el Poder
Ejecutivo crea las UAC, fundamentándolas falsamente en la necesidad de “mejorar
la atención al vecino, fortaleciendo la relación dinámica existente”.
Inmediatamente
se alzaron voces en contra de la iniciativa y se realizaron presentaciones
judiciales intentando frenar su implementación. El fundamento principal era que
las UAC atentaban contra la Ley de Comunas, asumiendo funciones que les correspondían
a éstas y conservando en el Poder Ejecutivo (del que el Decreto 376/11 hace
depender estas Unidades) competencias que legalmente pertenecen a las Juntas
Comunales ya electas.
La
Sala II de la Cámara en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad
entendió que el Gobierno con la creación de las Unidades de Atención Ciudadana
había incumplido con la obligación que establece la Ley de Comunas de
transferir a esas estructuras descentralizadas las competencias de los
disueltos CGP. Por ello declaró la inconstitucionalidad del Decreto.
Tiempo
después, basándose fundamentalmente en cuestiones formales, esta sentencia fue
revocada por el Tribunal Superior de Justicia y las UAC fueron puestas en
funcionamiento.
Asumieron
las Juntas Comunales en diciembre de 2011, limitadas presupuestaria y
funcionalmente. Para quienes defenestraban las Comunas mostrándolas como meras
causantes del aumento del gasto publico y de la burocracia estatal, se
convirtieron muchas veces en malos augurios tristemente realizados ante las
dificultades para dar respuesta a las demandas de los vecinos, lo que
constituía prima facie la razón fundamental de su existencia. El gobierno de
proximidad, capaz de conocer en primera persona las problemáticas barriales y
de dar respuestas con mayor inmediatez y eficiencia seguía siendo una utopía.
Hay
que reconocer que un proceso de cambio tan profundo no está exento de
dificultades, de marchas y contramarchas, de aciertos y errores. No hay
voluntad política que pueda evitarlo. Lo que sí podía evitarse con convicción y
voluntad es sumar más obstáculos que los que el proceso de descentralización
iba a enfrentar naturalmente. Y no se hizo.
Las
UAC no habrían de ser el último intento de cercenar las competencias de las Comunas.
Mediante el Decreto 251/14 el Poder Ejecutivo, con la excusa de dotar de
estructura organizativa a las Comunas, creó Gerencias y Subgerencias cuyas
funciones se superponen con las de los órganos descentralizados. Un nuevo
intento, bajo otra forma, de limitar las competencias de los comuneros elegidos
por el voto popular. Estas gerencias y subgerencias coinciden sin matices con
las áreas de gestión distribuidas entre los miembros de las Juntas Comunales,
dejándolos completamente desdibujados y sin funciones.
Nuevamente,
los reclamos llegaron a la Justicia. Prontamente un fallo de 1° instancia
impidió la aplicación del Decreto. Según este fallo “la Ley 1777 confirió a las
Juntas Comunales la atribución de organizar funcionalmente su acción de
gobierno en áreas de gestión. El único recaudo impuesto por el legislador fue
que cada Comuna contara con un área de participación vecinal y otra de control
comunal”. En este sentido, continúa la sentencia, “la organización propuesta
por el Decreto 251/14 afectaría las atribuciones de las propias Comunas,
quienes, de acuerdo con la Constitución local y la reglamentación efectuada por
la Legislatura, deben decidir tan importante aspecto institucional”. Finalmente
sostiene que según la Ley 3233 “el Poder Ejecutivo tiene el deber de abstenerse
de emitir o producir actos que signifiquen intromisión o menoscabo de las
funciones de competencia exclusiva de las Comunas o lesionen su participación
en las competencias concurrentes. La distribución de competencias entre las
gerencias y subgerencias ya analizadas da cuenta de un incumplimiento de dicha
manda”. En conclusión, el juez hace lugar a la medida cautelar y suspende la
aplicación del Decreto.
El
valor de este fallo, además de ser protectorio de las Comunas, es que sus
palabras encierran con total claridad hasta que punto la actual gestión es
contraria a ella: hasta el más grave de todos los extremos, hasta incumplir la
Ley. A conciencia y durante años.
6.- Conclusión
Hasta
aquí, la historia. Ahora, el presente. Donde están paradas las Comunas hoy?
Si
bien presupuestariamente continúan muy condicionadas (tema que por su
complejidad y extensión desarrollaré en otra oportunidad), podría decirse que
en el curso de estos tres años, el proceso de transferencia de competencia
prácticamente se ha completado. Nos referimos, vale la aclaración, a esas tan
acotadas competencias exclusivas que la Ley otorga a las comunas.
La
cuestión es que la inmensa mayoría de los problemas que aquejan a los vecinos
en su vida cotidiana no se encuentran dentro de esas competencias y por ende,
no pueden ser resueltas directamente por los comuneros. Esto implica que los
mismos se convierten muchas veces en gestores de estas demandas ante el Poder
Ejecutivo. Podría decirse que en la actualidad, y en vistas a la ya señalada conformación
de las quince juntas comunales, esto no constituye una dificultad. Una de las
grandes preguntas que resulta inevitable hacerse es ¿Qué pasaría en el caso que
ambas gestiones, la comunal y la de la Ciudad, fueran de diferente signo
político?
Otro
de los grandes temas pendientes es el de la participación ciudadana. La
cuestión de las Comunas, que allá lejos y hace tiempo, supo generar entusiasmo
y expectativas en algún sector de la población, se encuentra hoy en día sumida
en el desinterés y el desencanto. Lo largo del proceso, las dificultades que
surgieron en el mismo, el impacto muchas veces imperceptible en la vida
cotidiana, llevaron en la actualidad a una presencia cada más escasa en los
Consejos Consultivos. La pregunta sería ¿Cómo volver a interesar al vecino?
¿Cómo hacerlo sentir parte de la vida de su barrio, y por ende de las
decisiones que se toman respecto a él?
Creer
en la descentralización y sus ventajas se torna indispensable, tanto para la
dirigencia política (sin importar donde se encuentre circunstancialmente, en el
oficialismo o en la oposición) como para el ciudadano, para poder avanzar más
allá del piso que fijó la Ley.
Es
imprescindible recordar que las Comunas no están condenadas al fracaso. Sólo
están ahí, luchando por sobrevivir en una gestión que no cesa en su intento por
boicotearlas. Ahí, esperando otra gestión que verdaderamente crea en la
descentralización, que la vea como una inversión no como un gasto, que
comprenda y sea capaz de hacer comprender sus múltiples beneficios en cuanto a
la calidad de vida de los vecinos, que ponga su esfuerzo en profundizarla y en
interesar a los vecinos en la participación comunitaria, convirtiéndose más que
en meros votantes, en ciudadanos comprometidos, en la certeza que la Comuna (y
la Ciudad) la hacemos entre todos.
CAROLINA GRIMOLDI ACOSTA. ABOGADA ESPECIALIZADA EN DERECHO ADMINISTRATIVO - UBA. DOCENTE DE DERECHO CONSTITUCIONAL PROFUNDIZADO. ASESORA DE LA COMISIÓN DE SEGURIDAD, 1999-2003 (LEGISLATURA PORTEÑA), ACTUALMENTE ABOGADA DEL MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL DE LA NACIÓN. CANDIDATA A COMUNERA 2011- UCR. DELEGADA AL COMITÉ CAPITAL (COMUNA 2) Y MAMÁ DE FRANCISCO.
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